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“Il contesto storico e il quadro giuridico dei servizi pubblici e del volontariato”. Cernusco sul Naviglio 6 febbraio 1996

Paolo Ferrario

L’obiettivo di questa comunicazione è quello di rappresentare succintamente le fasi dello sviluppo dei servizi socio-sanitari in Italia, ponendo una particolare attenzione all’importante problema delle relazioni fra servizi pubblici e privato-sociale.

Possiamo sinteticamente definire i servizi sociali come organizzazioni professionali che intervengono su bisogni e domande poste da cittadini in stato di bisogno. Tali bisogni sono nelle società contemporanee in fortissima espansione (basti pensare ai fenomeni dell’invecchiamento demografico) e conseguentemente è anche elevata la domanda sociale. Si veda in proposito il grafico n. 1.

Il sistema dei servizi socio-sanitari in Italia si articola su tre livelli territoriali: lo Stato, cui spetta la legislazione fondamentale ed i criteri di finanziamento; le Regioni, che hanno rilevanti competenze legislative proprio nello specifico campo dei servizi sanitari e di quelli socio-assistenziali; il livello locale che, attraverso i Comuni e le U.S.L., hanno il compito di organizzare l’offerta. Vedasi grafico n. 2.

Tuttavia la rilevante estensione dei bisogni socio-sanitari rende sempre più difficile allo Stato rispondere alla quantità di domanda sociale che si viene a manifestare nella nostra società. Il sistema pubblico ha la necessità di associare alle proprie organizzazioni altri soggetti che possono collaborare allo sviluppo dei servizi. Il grafico n. 3 mette in evidenza i soggetti del sistema pubblico (Regione, Comuni, U.S.L., Province, Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza) e i soggetti del cosiddetto sistema del privato sociale (cooperative sociali, fondazioni, associazioni).

All’interno di questo sistema opera ed agisce il variegato mondo del volontariato che, essendo un fenomeno multiforme ed articolato, è difficilmente classificabile in specifiche tipologie. Al suo interno, infatti, esistono i “buoni vicini” che svolgono spesso funzioni di aiuto a persone in difficoltà che abitano nello steso quartiere; volontari singoli  che durante il tempo libero si occupano di persone in stato di bisogno; associazioni che sostengono l’iniziativa delle singole persone volontarie e che, nello stesso tempo, si pongono quali interlocutori attenti e presenti nella realtà dei servizi.

In un certo senso la stessa situazione nella quale ci troviamo questa sera, è espressiva di questa, per così dire, necessaria collaborazione fra enti pubblici e soggetti del volontariato. Questa serata infatti è organizzata dal Comune di Cernusco sul Naviglio che, con questa scelta, evidentemente, intende stabilire un contatto e una comunicazione positiva con quelle parti del mondo del volontariato locale che intenderanno interagire.

In questi anni si è sviluppata una specifica legislazione che ha favorito questi processi di comunicazione fra pubblico e società civile.

I COMUNI

La prima legge di cui occorre indubbiamente parlare è quella comunale. La legge 142 del 1990, di cui trovate i punti chiave all’interno del grafico n. 5, ha tra i suoi obiettivi anche quello di favorire la partecipazione dei cittadini alla vita della comunità locale. Gli istituti di partecipazione previsti dalla L. 142/90 sono i seguenti:

- valorizzazione di libere forme associative e promozione di organismi di partecipazione organizzati anche su base di quartiere o di frazione (art. 6, 1° comma);

- partecipazione ai procedimenti amministrativi relativi all’emanazione di atti che incidono su posizioni soggettive (art. 6, 2° comma);

- istanze, petizioni e proposte (art. 6, 3° comma);

- consultazione popolare (art. 6, 3° comma);

- referendum consultivi;

- azione popolare (art. 7, 1° comma);

- informazione d’accesso agli atti amministrativi;

- difensore civico (art. 8).

In particolare va citato il 5° comma dell’art. 7 che recita: al fine di rendere effettiva la partecipazione dei cittadini all’attività dell’amministrazione, gli enti locali assicurano l’accesso alle strutture ed ai servizi agli enti, alle organizzazioni di volontariato e alle associazioni.

Da queste brevi note risulta spero evidente la grande importanza del Comune nell’organizzare la comunità locale. Più in particolare, il Comune è titolare di alcune funzioni pubbliche ad esso delegate dallo Stato (anagrafe, stato civile, statistica, leva militare), cui si associano le sue specifiche funzioni di rappresentanza degli interessi pubblici della popolazione residente nei settori dei servizi sociali, dell’assetto e utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico (art.9).

LE UNITA’ SANITARIE LOCALI

Il secondo pilastro delle politiche locali nel settore dei servizi sono le Unità Sanitarie Locali, che sono definibili come gli enti gestori dei servizi sanitari (vedi grafico n. 6).

Tali organizzazioni sono sottoposte proprio in questo periodo a rilevanti cambiamenti. Il grafico n. 7 sottolinea i punti salienti della modifica che è in atto e che è riassumibile nei seguenti punti:

- vengono modificati gli ambiti territoriali delle U.S.L. (grafico n. 8);

- le U.S.L. si configurano quali aziende dotate di personalità giuridica pubblica, ad autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale, tecnica;

- la Regione nomina i direttori generali che si configurano quali organi amministrativi delle U.S.L. (grafico n. 7 e n. 9).

Anche in questa legislazione che ha fortemente accentrato i compiti amministrativi della sanità troviamo, tuttavia, norme significative che riguardano la partecipazione e i diritti dei cittadini.

Fra queste disposizioni segnaliamo:

- introduzione di indicatori di qualità dei servizi e delle prestazioni sanitarie relativamente alla personalizzazione e umanizzazione dell’assistenza e al diritto all’informazione;

- consultazioni promosse dalle Regioni con i cittadini e le organizzazioni interessate;

- tutela dei diritti dei cittadini;

- informazione che U.S.L. e aziende ospedaliere dovranno curare su prestazioni, tariffe e accesso ai propri servizi;

- indizione di conferenze di servizi per verificare l’attuazione degli indicatori di qualità.

IL VOLONTARIATO

La legge 266 del 1991 (grafico n. 10) introduce importanti norme sul volontariato.
Essa si presenta come un provvedimento estremamente innovativo anche rispetto al panorama giuridico amministrativo europeo. I nodi tematici fondamentali della presente legge sono riassumibili nei seguenti punti:

- definizione dell’attività di volontariato: “quella prestata in modo personale, spontaneo e gratuito tramite l’organizzazione di cui il volontariato fa parte, senza fini di lucro anche indiretto ed esclusivamente per fini di solidarietà”;

- i requisiti delle organizzazioni di volontariato: il criterio per l’attribuzione ad un’organizzazione dell’appellativo “di volontariato” consiste nell’avvalersi nello svolgimento dell’attività summenzionata “in modo determinante e prevalente delle prestazioni personali, volontarie e gratuite dei propri aderenti”;

- criteri per i contenuti dello statuto della organizzazione: assenza di fini di lucro; democraticità della struttura; elettività e gratuità delle cariche associative; gratuità delle prestazioni fornite dagli aderenti; criteri di ammissione  e di inclusione; obblighi e diritti degli aderenti; obbligo di formazione del bilancio e relative modalità di approvazione;

- norme sul finanziamento. Il legislatore regolamenta anche il variegato ambito delle risorse economiche che le organizzazioni di volontariato utilizzano per il perseguimento delle loro attività, esplicitando le seguenti fonti: contributi degli aderenti; contributi di privati; contributi dello Stato, di enti o istituzioni pubbliche finalizzati esclusivamente al sostegno di specifiche e documentate attività o progetti; contributi di organismi internazionali; donazioni e lasciti testamentari; rimborsi derivanti da convenzioni; entrate derivanti da attività commerciali e produttive marginali;

- regolamentazione dei rapporti tra i diversi livelli del settore pubblico (Stato, Regioni, Province, Comuni) e di questi col volontariato. L’art. 6 prescrive, quale condizione necessaria per accedere ai contributi pubblici, stipulare convenzioni e beneficiare delle agevolazioni fiscali, l’iscrizione nei registri generali delle organizzazioni di volontariato istituiti dalle Regioni. A parte l’ovvio beneficio che ne traggono le organizzazioni di volontariato, questi registri diventano il primo e fondamentale strumento per avviare un censimento delle organizzazioni esistenti.

LE COOPERATIVE SOCIALI

L’altra importante legislazione è quella riguardante le cooperative sociali.

La legge n. 381/1991 (grafico n. 11) definisce in modo specifico il ruolo della cooperazione nel sistema dei servizi socio-assistenziali. Nella prima metà degli anni '70 le cooperative impegnate in questo campo erano pochissime, ma dal 1976-78 la loro presenza è diventata sempre più significativa fino a raggiungere notevoli livelli quantitativi e qualitativi negli anni successivi al 1985. Nell'ambito dell'erogazione di servizi sociali tali strutture hanno assunto tre fisionomie prevalenti: 1) cooperativa di solidarietà sociale, con l'obiettivo di promuovere la socializzazione di soggetti svantaggiati; 2) cooperativa di produzione e lavoro integrata, con l'obiettivo di offrire lavoro stabile e remunerato a persone disabili; 3) cooperativa di servizi, finalizzata a creare occasioni di lavoro e di reddito per operatori sociali attraverso l'offerta di servizi corrispondenti alla professionalità  dei soci.

L'estensione di queste imprese a forte connotazione sociale  è anche stata incentivata dalle leggi regionali di attuazione delle Usl e da quelle di riorganizzazione  dei servizi sociali che hanno previsto forme di riconoscimento e di promozione di queste organizzazioni. Tuttavia  l'assenza di una normazione statale era sentita come un impedimento a sviluppare pienamente le potenzialità di questo settore.

Di seguito si delineano gli aspetti più caratterizzanti di questa normativa. 

1. Definizione e compiti. Le cooperative sociali hanno per scopo la  "gestione di servizi socio-sanitari ed educativi"  e lo svolgimento di attività "finalizzate all'inserimento lavorativo di persone svantaggiate" (grafico n. 12). L'elemento che qui va sottolineato è la specificità di queste strutture. Infatti alle due dimensioni tipiche di ogni cooperativa (quelle di essere una impresa e contemporaneamente una associazione volontaria fondata sulla condivisione di obiettivi non solo di natura economica) si aggiunge la loro precisa finalizzazione relativa ai prodotti organizzativi :

a) lavoro per soggetti in situazione di bisogno;

b) servizi sociali.

Per quanto riguarda il lavoro si sottolinea l'importanza del fatto che agli strumenti "vincolistici" di collocazione nel sistema produttivo (il riferimento è alla legge 482/1968 che impone obblighi di assunzione in rapporto agli organici aziendali) si aggiunge uno strumento non vincolistico, consistente nella creazione di un circuito lavorativo volto a ricercare forme di produttività dei soggetti in difficoltà e/o a ridurne i costi in proporzione alla ridotta capacità lavorativa.

2. Soggetti interessati. Viene introdotta una profonda innovazione nella legislazione per la cooperazione, consentendo la presenza, accanto ai "soci ordinari", di ""soci volontari". Questi ultimi sono iscritti in una apposita sezione del libro dei soci ed il loro numero non può superare la metà di quello complessivo dei soci. Costoro potranno prestare la loro attività nella cooperativa, senza però alcuna remunerazione, ma con la copertura assicurativa contro gli infortuni e il rimborso delle spese effettivamente sostenute. Inoltre nella gestione dei servizi socio-sanitari ed educativi le prestazioni dei soci volontari possono essere utilizzate in misura solo complementare  e non sostitutiva rispetto ai parametri di impiego degli operatori professionali previsti dalle normative di settore.

A questi due gruppi di soggetti si aggiungono le "persone svantaggiate": invalidi fisici, psichici e sensoriali; ex degenti di istituti psichiatrici e soggetti in trattamento psichiatrico; tossicodipendenti; alcolisti; minori in situazioni di difficoltà familiare; condannati ammessi alle misure alternative alla detenzione. La condizione di svantaggio deve risultare da documentazione proveniente dalla pubblica amministrazione. Queste persone devono costituire almeno il trenta per cento dei lavoratori della cooperativa e, tendenzialmente, essere soci della cooperativa.

Tali norme confermano la specificità del segmento di mercato del lavoro che le cooperative sociali andranno ad occupare: aree di produzione agricola, industriale, commerciale e di gestione anche diretta di servizi socio-sanitari ed educativi entro le quali i destinatari degli interventi possono diventare soggetti produttivi attivi.

3. SOSTEGNO PUBBLICO. Questo segmento di mercato è sostenuto direttamente dallo stato attraverso una riduzione dei costi di impresa. Infatti le aliquote della contribuzione obbligatoria previdenziale ed assistenziale connesse alle retribuzioni delle persone svantaggiate sono ridotte a zero. Inoltre le cooperative sociali godono della riduzione a un quarto delle imposte catastali ed ipotecarie relative ai contratti di mutuo, acquisto e locazione degli immobili destinati all'esercizio dell'attività sociale. Infine gli enti pubblici possono stipulare convenzioni con queste cooperative per la fornitura di beni e servizi anche in deroga alla disciplina in materia di contratti della pubblica amministrazione.

4. RAPPORTI ISTITUZIONALI. Entro un anno le regioni dovranno emanare le leggi di attuazione o adeguare quelle esistenti. Le regolamentazioni in materia riguardano: l'istituzione di "albi regionali delle cooperative sociali" la cui iscrizione è il pre-requisito per accedere alle convenzioni; l'adozione di convenzioni-tipo fra cooperative ed amministrazioni pubbliche che prevedano i requisiti di professionalità degli operatori e l'applicazione delle norme contrattuali vigenti; le modalità di raccordo con le attività dei servizi socio-sanitari e con le attività di formazione professionale e di sviluppo dell'occupazione.