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n. 9/2003 - copyright
LUIGI OLIVERI
Il problema dell
'
avviamento
dei disabili al lavoro e della quota nominativa
Una serie di note interpretative
del Ministero del Welfare susseguitesi in questi anni ha creato dubbi sulla
portata dell
'
articolo
7 della legge 68/1999,
riguardante le modalità con cui provvedere alle assunzioni obbligatorie.
La norma, nella sua formulazione,
appare, per la verità, sufficientemente chiara. Essa stabilisce che "ai
fini dell
'
adempimento dell
'
obbligo
previsto dall
'
articolo
3 i datori di lavoro assumono i lavoratori facendone richiesta di avviamento
agli uffici competenti ovvero attraverso la stipula di convenzioni ai sensi dell
'
articolo
11. Le richieste sono nominative per:
a) le assunzioni cui sono tenuti i
datori di lavoro che occupano da 15 a 35 dipendenti, nonché i partiti politici,
le organizzazioni sindacali e sociali e gli enti da essi promossi;
b) il 50 per cento delle assunzioni
cui sono tenuti i datori di lavoro che occupano da 36 a 50 dipendenti;
c) il 60 per cento delle assunzioni
cui sono tenuti i datori di lavoro che occupano più di 50 dipendenti".
E
'
opportuno ricordare ed applicare alcuni dei fondamentali canoni interpretativi,
per tentare di cogliere appieno il significato della norma.
Il primo canone è costituito dall
'
interpretazione
letterale, ritenuto il meno pregnante, ma utilizzato sempre come presupposto
fondamentale per ogni attività ermeneutica. L
'
interpretazione
letterale è recessiva rispetto a quella sistematica, ma solo a condizione che
il dato letterale non risulti sufficientemente chiaro. Dunque, prima di
procedere a modalità interpretative differenti, occorre sempre partire dall
'
analisi
prevista dall
'
articolo
12, comma 1, delle Preleggi, a mente del quale "nell
'
applicare
la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal
significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla
intenzione del legislatore".
Allora, dalla lettura dell
'
articolo
7 della legge 68/1999 risulta che:
1) detto articolo è
finalizzato a regolamentare le modalità di assunzione (come enunciato dalla
rubrica), ai fini di adempie all
'
obbligo
di coprire le quote di riserva di disabili, imposte dall
'
articolo
3 della medesima legge: "ai fini dell
'
adempimento
dell
'
obbligo previsto dall
'
articolo
3 i datori di lavoro assumono...";
2) l
'
assunzione
cui provvedono i datori di lavoro è obbligatoria: lo è perché il legislatore
utilizza l
'
indicativo
presente, che ha valore imperativo; lo è, ancora, perché così stabilisce il
già richiamato articolo 3 della legge;
3) l
'
articolo
7 ha lo scopo fondamentale di stabilire le modalità di assunzione. Ed infatti,
non solo impone di assumere, ma determina come: "facendone richiesta di
avviamento agli uffici competenti ovvero attraverso la stipula di convenzioni ai
sensi dell
'
articolo
11. Le richieste sono nominative per:…".
I punti delineati fin qui appaiono
abbastanza chiari ed incontrovertibili. Altrettanto chiaro è che il
procedimento di assunzione è avviato con la presentazione della richiesta.
In effetti, il collocamento dei
disabili è rimasto una fattispecie di incontro domanda/offerta di lavoro sotto
il governo pubblicistico, in quanto sono le strutture provinciali che esprimono
il nulla-osta ai fini dell
'
assunzione
o, comunque, in base alle convenzioni avviano il collocamento
"mirato", oppure avviano d
'
ufficio,
mediante la chiamata "numerica".
Ora, proprio qui sta la ragione del
contendere: la possibilità prevista dall
'
articolo
9, comma 2, di effettuare l
'
avviamento
mediante selezione da graduatoria viene vista talora come
"subordinata" alla chiamata nominativa, la quale, in quest
'
ottica,
sarebbe un presupposto necessario, tale che in caso di mancanza si
determinerebbe un
'
inottemperanza
agli obblighi di assunzione. Inoltre, la chiamata nominativa di cui all
'
articolo
7 viene considerata come "concorrente" o "alternativa" con
quella numerica, di cui all
'
articolo
9, comma 2. Tale secondo orientamento considera, pertanto, la chiamata
nominativa come facoltativa e non obbligatoria.
Sin da subito si può rilevare che
il secondo orientamento contrasta con l
'
interpretazione
letterale dell
'
articolo
7.
Occorre, tuttavia, prima di
esprimere un giudizio in merito al grado di correttezza di tale orientamento,
verificare se esso non si fondi su canoni interpretativi tali da superare l
'
interpretazione
letterale.
Ciò dovrebbe presupporre una
formulazione non chiara dell
'
articolo
7. A ben vedere, ciò sarebbe da escludere. E poichè in claris non fit
interpraetatio, occorrerebbe evidenziare che qualunque interpretazione incline a
ritenere la chiamata nominativa come facoltativa sarebbe perciò solo da non
condividere.
In effetti il Ministero del Welfare,
in un primo momento si era espresso in modo molto chiaro per l
'
obbligatorietà
della chiamata nominativa, con la nota 14.1.2002, n. 69.10.003, secondo la quale
"la disposizione di cui all
'
art.
7, comma 1, si configura come obbligo e non come mera facoltà".
Tuttavia, per molti datori di
lavoro l
'
interpretazione corrente e
da preferire, in quanto evidentemente più agevole, è quella della facoltatività
della chiamata nominativa. E, in conseguenza di ciò, molti datori, anche
supportati dalle organizzazioni di categoria, agiscono come se, in effetti, l
'
articolo
7, comma 1, e l
'
articolo
9, comma 2, della legge fossero in relazione di assoluta alternatività tra
loro.
Buona parte dei datori fondano la
loro teoria più che su un
'
interpretazione
della legge basata su canoni normativi, su una modalità applicativa che ponga
rimedio alla difficoltà da loro incontrata di svolgere una ricerca e selezione
di disabili adeguati ai posti da coprire.
Tale assunto non è, tuttavia, da
condividere, in quanto i datori potrebbero (e anzi sarebbe consigliabile)
rivolgersi proprio ai servizi provinciali, per commissionare loro il compito di
fare la preselezione dei disabili da assumere mediante nominativa. Questo, oltre
tutto, sarebbe l
'
intento
vero di una riforma che ha trasformato il collocamento dei disabili da
"obbligatorio" tout court a "collocamento obbligatorio
mirato".
A tale scopo, i datori potrebbero
utilizzare il decisivo strumento della convenzione di programma, di cui all
'
articolo
11 della legge.
L
'
assunto,
dunque, dell
'
impossibilità
di reperire i disabili non regge. Anche perché esso, spesso, è fondato sulla
ricerca di professionalità specifiche, mentre la legge 68/1999 impone una quota
di disabili a prescindere dalla qualifica professionale da coprire,
presupponendo solo, ovviamente, la compatibilità tra posto di lavoro e
disabilità e la soluzione a necessità organizzative del datore deh assume a
tale fine. Il che comporta, pertanto, l
'
esigenza
di verificare se il datore non possa modificare il profilo professionale
richiesto. Altrimenti, se si consentisse al datore di trincerarsi dietro un
profilo mai reperibile, si permetterebbe un aggiramento della normativa.
In ogni caso, in presenza di un
diffuso atteggiamento della parte datoriale di non attivare la chiamata
nominativa, le strutture provinciali hanno agito con modalità diverse.
Alcune hanno provveduto
immediatamente alla chiamata numerica; altre hanno provveduto solo dopo
trascorso il termine per la richiesta di una preselezione nominativa; altre
ancora hanno addirittura considerato che la mancata chiamata numerica desse
luogo all
'
applicazione delle sanzioni
previste dall
'
articolo
15, comma 4, della legge.
Da qui un ulteriore e successivo
intervento del Ministero del Welfare, il quale con nota 325/01.10.013 in data
18.3.2003 ha chiarito che la mancata chiamata nominativa non è di per sé
elemento che faccia scattare la sanzione prevista, in quanto gli uffici sono,
comunque, tenuti a procedere con l
'
avviamento
mediante selezione da graduatoria.
Alcuni passaggi ambigui della nota,
tuttavia, hanno fatto insorgere in alcuni [1]
la convinzione che il Ministero avesse modificato il proprio orientamento e che,
pertanto, avesse ritenuto la chiamata nominativa come facoltativa e non
obbligatoria.
Il ministero avrebbe a giusta
ragione considerato la chiamata nominativa come facoltativa, perché l
'
articolo
9, comma 3, della legge nello stabilire che "la richiesta di avviamento al
lavoro si intende presentata anche attraverso l
'
invio
agli uffici competenti dei prospetti informativi di cui al comma 6 da parte dei
datori di lavoro" la semplice presentazione del prospetto consisterebbe,
comunque, in un atto di iniziativa per l
'
avvio
dei disabili: sicchè le strutture provinciali sarebbero comunque obbligate a
provvedere quanto meno alla selezione da graduatoria, ove il datore non avesse
espressamente richiesto la chiamata nominativa.
Tale conclusione, tuttavia, non
pare possa essere condivisa, almeno nella parte ove riconnette la facoltatività
della chiamata numerica alla disposizione di cui all
'
articolo
9, comma 3. Infatti, quest
'
ultima
disposizione non ha alcuna relazione con l
'
articolo
7.
L
'
articolo
9, comma 3, precisa, opportunamente, che quando l
'
impresa
presenta il prospetto informativo previsto dal successivo comma 6, provvede ad
un tempo ad illustrare il quadro della propria situazione occupazionale e a
richiedere, laddove si manifesti l
'
obbligo
di assunzione, l
'
operato
degli uffici provinciali.
Tuttavia, poiché l
'
articolo
7 è chiarissimo nello stabilire una modalità operativa concreta, la richiesta
presentata col solo invio del prospetto vale unicamente per la quota della
chiamata numerica prevista per le aziende di cui alle lettere b) e c) del comma
1 del medesimo articolo.
Per le quote di dipendenti da
assumere con chiamata nominativa, posto che l
'
articolo
7 ne impone il ricorso, occorre, evidentemente, un
'
ulteriore
e specifica richiesta di avviamento, che attiva quelle modalità di inserimento
mirato alle quali si riferisce il Ministero del Welfare con la nota
325/01.10.013 in data 18.3.2003; tanto è vero che la chiamata nominativa può
essere attivata anche mediante la promozione della stipulazione di una
convenzione, ai sensi dell
'
articolo
11.
Per di più, i datori potrebbero
scegliere di stipulare la convenzione anche per le quote in cui l
'
articolo
7 prevede la selezione da graduatoria.
E
'
,
dunque, assolutamente evidente che il prospetto informativo non può essere
considerato sufficiente ai fini dell
'
attivazione
della procedura di assunzione, per la quota nominativa.
Ciò, tuttavia, non implica che la
mancata richiesta nominativa – e qui la posizione ministeriale è da
condividere – comporti l
'
applicazione
delle sanzioni previste dalla legge.
Infatti, si applica il disposto
dell
'
articolo 9, comma 2, a mente
del quale "in caso di impossibilità di avviare lavoratori con la qualifica
richiesta, o con altra concordata con il datore di lavoro, gli uffici competenti
avviano lavoratori di qualifiche simili, secondo l
'
ordine
di graduatoria e previo addestramento o tirocinio da svolgere anche attraverso
le modalità previste dall
'
articolo
12".
In altre parole, verificata l
'
impossibilità
di un inserimento nominativo in base a preselezione, scatta per le strutture
provinciali l
'
obbligo
di avviare dalla lista, e per il datore l
'
ulteriore
obbligo di assumere.
Solo una volta violato anche questo
ultimo obbligo è applicabile l
'
articolo
15, comma 4.
Il Ministero del Welfare ha
sostanzialmente inteso chiarire questi aspetti interpretativi con l
'
ulteriore
nota 31.7.2003, n. 932/01.10.013, nella quale ha, di fatto, smentito di aver
modificato il proprio avviso sulla natura obbligatoria delle chiamate
nominative.
L
'
aspetto
più rilevante del problema, comunque, dato per assunto che la sanzione in
effetti è attivabile solo dopo aver accertato che il datore non ha assunto il
disabile avviato anche per mezzo selezione dalla lista, dopo la verifica di un
'
impossibilità
di chiamata numerica, è un altro.
Mentre il datore che abbia avviato
con la richiesta nominativa la procedura per la preselezione con la
presentazione della richiesta si può considerare adempiente, ai sensi dell
'
articolo
17, così come per il datore che stipuli le convenzioni di programma, al
contrario il datore che non abbia presentato la richiesta nominativa e nei
confronti del quale le strutture attivino d
'
ufficio
la selezione da lista, non può considerarsi ottemperante, finchè non abbia
provveduto effettivamente ad assumere i disabili e coprire, così, la quota cui
è obbligato.
In effetti, dunque, sussiste una
fattispecie "latamente" sanzionatoria per la mancata richiesta
nominativa. Infatti, il datore che non ottempera alle prescrizioni dell
'
articolo
7, comma 1, non può presentare la dichiarazione di essere in regola con gli
obblighi della legge 68/1999; né le strutture provinciali potrebbero attestare
tale regolarità, in quanto fino all
'
assunzione
non v
'
è rispetto degli obblighi
della legge, obblighi, per altro, ai quali è possibile adempiere anche con la
richiesta di esonero.
[1]
Vedasi D. Papa, Avviamento dei disabili al lavoro: regime sanzionatorio, in
Diritto&Pratica del Lavoro, n. 28/2003, pag 1891 e segg.
Documenti correlati:
P. VIRGA, La
riforma del collocamento obbligatorio nel pubblico impiego, in www.giust.it
A. STEFANELLI, La
legge sui disabili, la finanziaria 2003 ed il collegato ordinamentale ovvero
l'art. 17 l. n. 68/1999 è ancora “un'erma bifronte”?, in www.giust.it