torna a saggi ed articoli

CHE COSA SONO I PATTI TERRITORIALI

I Patti territoriali sono espressione di un processo di concertazione a livello locale tra parti sociali, enti locali ed altri soggetti pubblici e privati.

I principi dei "Patti territoriali per l’occupazione" si basano su tre criteri di fondo:

1. un approccio dal basso verso l’alto, cioè le iniziative in materia di occupazione debbono essere prese a livello locale;

2. il coinvolgimento più ampio possibile dei soggetti pubblici e privati che svolgono una funzione significativa per l’occupazione nell’ambito di un determinato territorio;

3. un piano di azione basato su una diagnosi della situazione locale, su cui impostare una strategia integrata e misure innovatrici per la creazione di posti di lavoro.

Due acquisizioni sono alla base del processo che viene avviato con l’esperienza dei Patti territoriali:

a. il territorio viene assunto come elemento attivo del processo di sviluppo;

b. i fattori determinanti del cambiamento vengono ricercati ed attivati dall’interno dei sistemi locali e non più fatti discendere da scelte operate da soggetti esterni.

Di fatto l’intero processo che porta alla definizione del Patto, alla scelta dei contenuti e degli specifici interventi, è guidato dai "promotori" e cioè dai soggetti istituzionali, economici e sociali che operano nel territorio e solo nella decisione ed erogazione delle risorse trova un momento di centralizzazione.

Il Patto, proprio per questa caratteristica, non nasce come un nuovo strumento di finanziamento alle imprese ma come una metodologia che consente di riorganizzare il processo di sviluppo dal basso, legandolo al territorio, all’iniziativa delle forze che vi operano, alle variabili socio economiche che localmente si esprimono.

Il Patto territoriale, basandosi sulla concertazione e sulla crescita dal basso, pone i presupposti per ridisegnare l’intero sistema di politiche per lo sviluppo; esso, infatti, diviene uno strumento "ordinario" di intervento nel territorio, uno strumento che tende ad essere di programmazione permanente.

Secondo la nuova normativa il Patto può essere attivato in tutte le aree del Paese, anche se i finanziamenti del CIPE sono riservati alle sole aree depresse.

Da tenere presente inoltre che il Patto non è un pacchetto che si chiude ad un determinato momento ma è di tipo processuale; non si esaurisce con i finanziamenti e la realizzazione dei primi interventi proposti ma può essere continuamente arricchito di nuova progettualità purché coerente con gli obiettivi che lo caratterizzano.

Sono almeno tre gli elementi innovativi espressi nella metodologia del Patto territoriale:

1. la volontà dei diversi attori che vi partecipano di affrontare una sfida comune, di cooperare per far convergere le capacità d’intervento di ciascun operatore, pubblico o privato, verso un risultato che abbia valenza generale, che sia in grado di modificare positivamente la prospettiva di una collettività e di un’area territoriale. L’esperienza del Patto sarebbe candidata al fallimento se non fosse sostenuta da questo nuovo dato che impegna i singoli soggetti ad esercitare il proprio ruolo e le proprie competenze in un quadro di coordinamento di azioni che, pur avendo natura diversa, si sostengono reciprocamente;

2. la possibilità di programmare e realizzare interventi integrati in grado di attivare, in una determinata area ed in tempi definiti, una massa critica di risorse e di accrescerne l’impatto rispetto ad una semplice sommatoria di interventi singoli elaborati, finanziati ed attuati in tempi diversi. La "finanza di Patto" e cioè il meccanismo secondo il quale, oltre alle risorse di fonte CIPE si possono attivare ulteriori risorse comunitarie, statali, regionali e locali consente di estendere e rafforzare le azioni del Patto e dargli un carattere duraturo;

3. la previsione di procedure attuative che rappresentano una deroga a quelle ordinarie e che consentono di sperimentare semplificazioni ed accelerazioni procedurali per assicurare le migliori condizioni alla realizzazione delle previsioni contenute nel Patto.

LA NORMATIVA

I Patti territoriali sono stati varati dal Consiglio europeo di Essen del 9-10 dicembre 1994 e confermati al Consiglio Europeo di Firenze del giugno 1996. Essi si configurano come "Patti territoriali per l’occupazione" nel quadro della strategia comunitaria volta ad individuare nuovi strumenti per creare occupazione e potenziare l’impatto su di essa delle politiche comunitarie.

In Italia sono introdotti dal DL 32/95 convertito in L. n. 104 del 7/4/95, successivamente modificato dal DL 244/95 convertito in L. n. 341 dell’8/8/95. Sono altresì disciplinati dalle delibere CIPE del 10/5/95, 20/11/95 e 12/7/96 (Patti 1^ generazione). Importanti modifiche sono intervenute con la Legge n. 662 del 23/12/96 (Finanziaria), commi 203, 204, 205, 206, 207, 208 e 209. Sono infine stati riordinati dalla delibera CIPE del 21/3/97 (Patti 2^ generazione), dalla delibera CIPE dell’11/11/98, e dal DM n. 320 del 31/7/2000.

Il passaggio di competenze dal Ministero del Tesoro al Ministero dell’Attività Produttiva è stato sancito dal DPCM 10/4/2001 pubblicato in GU 104 del 7/5/2001 (operatività delle disposizioni di cui all’art. 55 comma 6 del DL 30/7/99 n. 300). Il decentramento di funzioni e competenze alle regioni è sancito nell’atto Cipe di indirizzo programmatico del 4/4/2001.

La normativa di riferimento per le spese e gli investimenti imprenditoriali ammissibili è essenzialmente costituita da:

- Legge 23.12.96 n. 662 (S.O. GU del 28.12.96 n. 303)

- Deliberazione CIPE del 21.3.97 (GU dell'8.5.97 n. 105)

- Decreto del MinTesoro del 4.8.97 (GU del 5.9.97 n. 207)

- Convenzione tra MinTesoro e Soggetti Istruttori

- Legge 27.12.97 n. 449 (S.O. GU del 30.12.97 n. 302)

- Deliberazione CIPE del 9.7.98 (GU del 22.8.98 n. 195)

- Comunicato MinTesoro del 18.7.98 (GU del 29.7.98 n. 175)

- Deliberazione CIPE n. 127 dell'11.11.98 (GU del 7.1.99)

- Legge 17/5/99 n. 144 (SO GU n. 118 del 22/5/99)

- Delibera CIPE n. 14 del 15/2/2000 (G.U. n. 96 del 26/4/2000)

- Delibera CIPE n. 31 del 17/3/2000 (G.U. n. 125 del 31/5/2000)

- Delibera CIPE n. 69 del 22/6/2000 (G.U. n. 195 del 22/8/2000)

- Decreto MinTesoro 31/7/2000 n.320 (S.O. GU n. 260 del 7.11.2000)

- Delibera CIPE n. 96 del 4/8/2000 (G.U. n. 268 del 16/11/2000)

- Circolare MinTesoro n. 0041069 del 27/10/2000 e 0044420 del 22/11/2000 (leasing)

- Circolare MinTesoro n. 0009026 del 1/3/2000 (erogazioni)

- Delibera CIPE n. 78 del 9/6/99 (G.U. n. 183 del 6/8/99)

- Circolare MinTesoro n. 0020145 dell’11/5/2001.

GLI INVESTIMENTI IMPRENDITORIALI E INFRASTRUTTURALI

Gli investimenti imprenditoriali ammissibili nei Patti territoriali sono: la costruzione di un nuovo impianto produttivo e l’ampliamento, l’ammodernamento, la ristrutturazione, la riconversione, la riattivazione, il trasferimento di impianti esistenti.

Questi investimenti possono essere effettuati esclusivamente da:

imprese manifatturiere sia industriali che artigianali (sez. C e D della classificazione delle attività economiche ISTAT 1991);
imprese del settore dei servizi purché costituite sotto forma di società;
imprese operanti nel settore turistico.

Con delibera del 11 novembre 1998 il CIPE ha esteso gli stanziamenti della programmazione negoziata all’Agricoltura e alla Pesca.

Gli investimenti infrastrutturali sono di carattere pubblico e debbono soddisfare le seguenti condizioni:

che siano strettamente funzionali alle finalità ed agli obiettivi del Patto territoriale;
che siano presentati da amministrazioni dello Stato anche autonome, enti pubblici anche economici, enti ed amministrazioni locali, concessionari di lavori pubblici e gli altri soggetti individuati nell’art.2, comma 2° della legge n. 109 del 11 febbraio 1994 "legge quadro per i lavori pubblici" e successive modificazioni;
che venga predeterminato il soggetto gestore ed il soggetto destinatario delle opere pubbliche.

Questi tipi di investimenti possono riguardare infrastrutture stradali e di trasporto aereo, ferroviario, marittimo, di tipo edile-urbanistico, relative all’approvvigionamento o smaltimento delle acque, all’ambiente, all’energia.

I progetti di investimento pubblico che possono essere inseriti nel Patto debbono essere "progetti definitivi".

I PROMOTORI

Possono essere sia enti locali come altri soggetti pubblici operanti a livello locale, ma anche le rappresentanze locali delle categorie imprenditoriali e dei lavoratori interessati o soggetti privati.

Il soggetto promotore darà vita al "tavolo di concertazione" cioè una serie di incontri e confronti con i soggetti, pubblici e privati, dell’ambito locale e regionale al fine di analizzare i punti di forza e di debolezza dell’area di intervento e definire gli obiettivi comuni di sviluppo socio-economico.

Dopo la formalizzazione del "tavolo di concertazione" i promotori dovranno:

comunicare alla Regione competente l’avvio dell’iniziativa;
stipulare un "protocollo di intesa" contenente impegni di carattere meramente politico nel quale sono esplicitati gli obiettivi concordati ed una prima elencazione degli interventi proposti, dei soggetti coinvolti e delle risorse finanziarie necessarie.

Nell’intero territorio della provincia di Pisa sono stati operanti, fino a tutto il 1999, gli incentivi finanziari previsti dall’Ob. 2 del Regolamento 2081 dell’Unione Europea.

I primi riferimenti al patto territoriale emersero in occasione della Conferenza provinciale di Programmazione del 3 aprile 1997.

Successivamente l’Amministrazione provinciale, il cui statuto all’art .3 individua nella programmazione negoziata il metodo fondamentale della propria azione, sviluppò un ampio lavoro istruttorio che, con il coinvolgimento, tra gli altri, dei Comuni e della Comunità montana della provincia, delle organizzazioni sindacali, delle associazioni di categoria, delle rappresentanze di altre Istituzioni ed aziende pubbliche, delle Università esistenti sul territorio e degli istituti di credito, consentì la stesura di un quadro di riferimento per la definizione di un patto territoriale per la provincia di Pisa.

Il Consiglio provinciale, con propria deliberazione n. 31 del 9 febbraio 1998, decise di:

farsi soggetto promotore del Patto territoriale;
candidarsi a soggetto responsabile;
approvare il quadro di riferimento sopra citato;
individuare nel BIC Toscana S.C.p.A. il soggetto per l’assistenza tecnico-amministrativa.

Il 10 febbraio 1998 la Provincia organizza, nella sede della Camera di commercio di Pisa, la prima iniziativa pubblica per l’avvio del patto territoriale; si registra un’ampia partecipazione di enti, aziende, sindacati, associazioni di categoria etc.

Il 23 marzo 1998 si svolge nella sede della Provincia la conferenza dei servizi che concorda.

L’adesione alla promozione del patto territoriale per la provincia di Pisa assumendo come quadro di riferimento il documento approvato dal Consiglio provinciale il 9 febbraio 1998,
La costituzione del Comitato promotore per la cura delle fasi preliminari alla stesura definitiva del patto composto da:

un componente in rappresentanza della Provincia di Pisa;
un componente in rappresentanza della CCIIA;
un componente (Comune di Pisa) in rappresentanza dei Comuni di Pisa;
un componente (Comune di Pontedera) in rappresentanza dell’Area della Valdera;
un componente (Comune di Cascina) in rappresentanza dell’Area del Legno;
un componente (Comune di Santa Croce) in rappresentanza del comprensorio del cuoio,
un componente (Comunità Montana V.C.) in rappresentanza dell’Alta Val di Cecina;
tre componenti in rappresentanza delle organizzazioni sindacali;
un componente in rappresentanza dell’Unione Industriali,
un componente in rappresentanza delle piccole e medie imprese,
un componente in rappresentanza delle associazioni del commercio,
un componente in rappresentanza delle associazioni di agricoltori;
un componente in rappresentanza delle cooperative.

di provvedere alla formalizzazione al Ministero del Bilancio dell’avvio delle procedure di concertazione del patto territoriale per lo sviluppo e l’occupazione nella provincia di Pisa, chiedendo contestualmente l’assistenza della società convenzionata BIC Toscana;
di provvedere alla formalizzazione presso la Regione Toscana dell’avvio delle procedure di concertazione del patto territoriale per lo sviluppo e l’occupazione della provincia di Pisa, avanzando formale richiesta per la partecipazione della Regione stessa alla sua formazione e sottoscrizione (delibera G.R. n. 00014 dell’1.12.1997).

Nelle successive sedute il Comitato promotore si insedia, si da un regolamento e nomina i propri organi, raccoglie ed esamina, previa adeguata pubblicizzazione, le idee-progetto pervenute dai soggetti privati, decide il ricorso al bando pubblico per la raccolta dei progetti definitivi, approva il testo del bando e i criteri per la selezione dei progetti.

Il 27.07.1998 viene siglato il protocollo di concertazione da parte dei soggetti promotori e sottoscrittori del patto territoriale nel quale sono definiti i principali obbiettivi e la tipologia degli interventi previsti

LA REDAZIONE

Il protocollo d’intesa, una volta sottoscritto dai soggetti promotori, deve essere inviato al Ministero del Tesoro del Bilancio e della Programmazione Economica. Assieme ad esso può essere inviata al medesimo Ministero la richiesta di assistenza tecnica ed amministrativa per la progettazione definitiva del Patto territoriale.

Il Comitato promotore fissa i termini del bando pubblico a decorrere dal 3 agosto 1998 con scadenza il 16 settembre 1998.

Rispondono al bando 98 aziende.

L’8.10.1998 il Comitato promotore, all’unanimità, approva la graduatoria provvisoria;

Il 2.11.1998 il Comitato promotore comunica alle aziende che hanno presentato domanda l’avvenuta approvazione della graduatoria e la rispettiva posizione occupata con la precisazione che potrebbero registrarsi variazioni in virtù del lavoro istruttorio svolto dalla B.N.L.

Il 24.11.1998 viene sottoscritto un accordo tra i soggetti pubblici coinvolti nell’attuazione del patto che individua gli impegni assunti da ciascuno per sostenere e garantire l’effettuazione degli investimenti, nonché le modalità ed i termini riguardanti lo snellimento dei procedimenti amministrativi.

GLI ELEMENTI

Gli elementi del Patto, secondo la deliberazione del CIPE del 21 marzo 1997, riguardano:

lo specifico e primario obiettivo di sviluppo locale cui è finalizzato ed il suo raccordo con le linee generali della programmazione regionale;
il soggetto o i soggetti responsabili; gli impegni e gli obblighi di ciascuno dei soggetti sottoscrittori per l’attuazione del Patto;
le attività e gli interventi da realizzare, con le indicazioni dei soggetti attuatori, dei tempi e delle modalità di attuazione;
il piano finanziario ed i piani temporali di spesa relativi a ciascun intervento e attività da realizzare;
un accordo tra i soggetti pubblici coinvolti nell’attuazione del Patto.

Il Consiglio provinciale, con propria deliberazione n. 377 del 18.12.1998, prende atto:

a. della graduatoria delle domande presentate dai soggetti privati predisposta dall’apposita Commissione tecnica e della presa d’atto del Comitato Promotore del patto nella seduta dell’8.10.98;

b. dell’elenco delle infrastrutture pubbliche predisposto dall’Ufficio Organi e Relazioni Istituzionali e relativa presa d’atto del Comitato Promotore del Patto nella seduta del 30.10.98;

c. della deliberazione della Giunta Regionale n. 1260 del 26.10.98 con la quale la Regione Toscana ha sottoscritto e finanziato, per la cifra di dieci miliardi e il Patto territoriale della provincia di Pisa;

d. dell’avvenuta sottoscrizione dell’Accordo tra i Soggetti Pubblici allegato al Patto medesimo;

e. della positiva conclusione dei lavori del Comitato di Verifica e Coordinamento istituito presso il Ministero del Bilancio nella seduta del 26.11.1998;

f. dell’avvenuta presentazione dell’istruttoria del Patto territoriale da parte della Banca Nazionale del Lavoro al Ministero del Bilancio il giorno 30.11.1998, così come previsto dalla delibera del CIPE n. 70 del luglio 1997, contenente, tra l’altro, l’elenco dei soggetti pubblici e privati che hanno superato positivamente la verifica bancaria.

g. L’ISTRUTTORIA TECNICO-AMMINISTRATIVA

L’istruttoria tecnico-amministrativa viene fatta da una delle società appositamente selezionate dal Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica ma scelta dal soggetto promotore tra quelle che fanno parte dell’albo nazionale predisposto dal Ministero ed è preliminare alla presentazione del Patto al Ministero stesso.

L’istruttoria riguarda:

il Patto nel suo complesso e la valutazione della coerenza complessiva delle iniziative e degli interventi previsti;
le singole iniziative imprenditoriali, sulla base dei criteri utilizzati per le agevolazioni previste dalla legge 488/1992;
gli eventuali interventi infrastrutturali pubblici.

L’istruttoria non può durare più di novanta giorni dalla data di presentazione della richiesta da parte dei promotori e si conclude con l’invio al Ministero di una apposita relazione.

In caso di esito positivo dell’istruttoria il Ministero acquisisce il parere della Regione interessata, verifica la disponibilità di risorse ed entro quarantacinque giorni approva con proprio decreto il Patto territoriale che sarà poi pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale.

Il Patto così definito dovrà essere sottoscritto dai soggetti interessati entro sessanta giorni dall’emanazione del decreto ministeriale di approvazione.

Per le aree non depresse, la legge 662/1996 non prevede la richiesta di finanziamenti pubblici al CIPE e quindi non è necessaria tutta la fase istruttoria: dopo la stipula del protocollo d’intesa e l’ottenimento da parte del Ministero dell’assistenza tecnica ed amministrativa per la redazione del Patto, il progetto va presentato al medesimo Ministero per l’approvazione.

Nella seduta del 6 luglio 1998 il Comitato promotore individua il soggetto responsabile dell’istruttoria nella Banca Nazionale del Lavoro. La Giunta provinciale, con propria deliberazione n. 287 del 29.07.1998, prende atto di quanto stabilito dal Comitato Promotore.

Il Patto territoriale della provincia di Pisa, redatto come descritto nella scheda precedente, viene inoltrato alla B.N.L. per l’istruttoria il 18.11.1998.

In data 30.11.1998 la B.N.L. consegna al Ministero del Bilancio l’istruttoria definitiva.

IL SOGGETTO RESPONSABILE DEI PATTI TERRITORIALI

Ai fini del coordinamento e dell’attivazione del Patto i soggetti sottoscrittori provvedono ad individuare, tra quelli pubblici o costituendo apposita società mista, il soggetto responsabile.

Per il perseguimento delle finalità del Patto il soggetto responsabile provvede tra l’altro a:

§ attivare risorse finanziarie per consentire l’anticipazione e/o il cofinanziamento di eventuali contributi statali, regionali e comunitari, ivi compresa la promozione del ricorso alle sovvenzioni globali;

§ attivare le risorse tecniche ed organizzative necessarie alla realizzazione del Patto;

§ assicurare il monitoraggio e la verifica dei risultati;
verificare il rispetto degli impegni e degli obblighi dei soggetti sottoscrittori ed assumere le iniziative ritenute necessarie in caso di inadempienze o ritardi;

§ verificare e garantire la coerenza di nuove iniziative con l’obiettivo di sviluppo locale a cui è finalizzato il Patto;

§ promuovere la convocazione, ove necessaria, di conferenze di servizi;

§ assumere ogni altra iniziativa utile alla realizzazione del Patto.

Il soggetto responsabile presenta al Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica ed alla regione una relazione semestrale sullo stato di attuazione del Patto territoriale evidenziando i risultati e le azioni di monitoraggio svolte. Nella relazione sono indicati i progetti non attivabili o non completabili ed è conseguentemente dichiarata la disponibilità delle risorse non utilizzate, ove derivanti dalle specifiche somme destinate dal CIPE ai Patti territoriali.

Le risorse riservate dal CIPE al finanziamento dei Patti territoriali saranno trasferite con decreto del Ministero del Tesoro direttamente al responsabile del Patto territoriale il quale, a sua volta, provvederà ai pagamenti in favore dei soggetti beneficiari delle agevolazioni.

Questo stesso meccanismo si applica anche alle somme da corrispondere al soggetto responsabile per la sua attività.

Con questo provvedimento il Governo persegue tre obiettivi:

§ saltare il passaggio alla Cassa Depositi e Prestiti e pertanto ridurre i tempi di erogazione;

§ diminuire, all’interno delle procedure di erogazione dei finanziamenti, il peso dei fattori di valutazione di tipo tecnico-bancario;

§ assegnare un ruolo più importante al soggetto responsabile

Il Consiglio provinciale, con propria determinazione n. 377 del 18.12.1998, assume, in coerenza con la decisione del Comitato Promotore del Patto del 4/12/1998, le funzioni attribuite al soggetto responsabile.

Il Ministero del Tesoro, Bilancio e Programmazione Economica ha approvato in data 31 maggio 1999 il Patto territoriale della provincia di Pisa con decreto 1069 del Direttore Generale del Servizio per la Programmazione negoziata e lo ha trasmesso al soggetto responsabile in data 20 ottobre 1999.

Il 13 dicembre 1999 la Regione Toscana, la provincia di Pisa, soggetto responsabile, gli Enti locali, gli altri soggetti pubblici coinvolti nell’attuazione dle Patto, le rappresentanze locali degli imprenditori e dei lavoratori che hanno promosso il Patto, le banche e le finanziarie ed i soggetti beneficiari sottoscrivono l’atto di stipula del Patto territoriale di Pisa.

Il Ministero del Tesoro, Bilancio e Programmazione Economica, con nota del 2 febbraio 2000 del Direttore Generale del Servizio per la Programmazione negoziata ha trasmesso alla Cassa Depositi e Prestiti copia del Patto territoriale della provincia di Pisa aprendo, in questo modo, la fase della gestione effettiva.