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Como 21 Luglio 1992

PAOLO FERRARIO - docente di Politica sociale alla Scuola operatori sociali del Comune di Milano

Pubblicato come "Comuni e rete dei servizi: il ruolo della legge 142/1990 di riordino delle autonomie locali", in Prospettive sociali e sanitarie n.15 1992, p. 4 – 8

Nell'ambito delle politiche sociali  la 10° legislatura (1987-1992)  si è chiusa con una serie di mancate riforme: pensioni, scuola secondaria, assistenza. Anche la cosiddetta "riforma della riforma " che , nell'intenzione del Governo, avrebbe dovuto dare un nuovo assetto al Servizio sanitario nazionale non è stata approvata da Parlamento.  Tuttavia una analisi più attenta  porta a  constatare che il sistema italiano di welfare si è comunque arricchito di nuovi strumenti operativi che potrebbero rivelarsi importanti  per estendere ed anche  qualificare l'offerta di risorse sociali . Fra questi strumenti oggi è certamente da includere la legge-quadro sulle autonomie locali (legge 142/1990) che, pur con alcuni limiti strutturali che vedremo,  introduce rilevanti trasformazioni  nell'azione amministrativa e, di conseguenza,  determinerà anche ripercussioni sul  funzionamento complessivo della rete dei servizi socio-sanitari.

Il presente articolo ha l'obiettivo inquadrare le tendenze in atto e di analizzare i processi istituzionali più significativi  che si aprono con il nuovo ordinamento delle autonomie locali.

1.  MUTAMENTI  DI CONTESTO

Una riflessione di insieme sulla recente produzione legislativa([1]) consente di confrontare i tratti di fondo di due decenni di sviluppo delle politiche socio-sanitarie.

Le tendenze della legislazione socio-sanitaria negli anni '70 possono essere rappresentate sinteticamente attraverso i  seguenti punti-chiave ([2]):

costruzione del sistema amministrativo decentrato:

creazione e consolidamento delle amministrazioni regionali

individuazione di nuovi livelli territoriali amministrativi

          (comunità montane, consigli di circoscrizione, comprensori

           di programmazione, associazioni intercomunali)

tendenziale centralità politico-amministrativa dei Comuni

estensione dell'offerta dei servizi:

 leggi nazionali di settore: asili nido, consultori,                                      tossicodipendenze, handicap, psichiatria

 leggi regionali di settore: anziani, minori, ...

Unità sanitarie locali e politiche della saluteprogressiva trasformazione degli enti locali territoriali da                                  autorità amministrative ad erogatori di servizi

incisivo ruolo degli attori sociali collettivi 

          (movimenti, sindacati, partiti)

L'importanza storica di questo decennio sta nella costruzione del sistema amministrativo pubblico dei servizi. Il triangolo Regioni-Comuni-Usl  è stato determinante per la fase espansiva dell'offerta dei servizi. I punti di debolezza erano  la forte centralizzazione dei flussi di spesa sociale e la mancata ristrutturazione organizzativa dei Comuni, cui si affidavano rilevanti compiti diretti ed indiretti nella gestione della attività. Va ricordato che precise deleghe per la riforma dei Comuni erano già previste nel D.P.R 616/1977: l'avere costituito le Usl in assenza di una coordinata ridefinizione di ruolo dei Comuni ha fortemente contribuito al progressivo indebolimento delle relazioni fra i due enti.

Gli anni '80 si collocano in uno scenario diverso. Le tendenze della legislazione socio-sanitaria sono individuabili nel modo seguente:

trasformazioni dei soggetti  istituzionali pubblici  e            privati:

autonomismo delle Usl

autonomismo dei Comuni

privatizzazione delle Ipab

rafforzamento del ruolo dei soggetti sociali: volontariato e                                cooperative sociali

finanziamento e programmazione del sistema:

separazione della spesa sanitaria e socio-assistenziale;

            creazione della spesa a rilievo sanitario

 linee di programmazione sanitaria nazionale, ma assenza

            del piano sanitario

azione sostitutiva delle regioni in materia di servizi sociali                                  attraverso le     leggi di riorganizzazione

rafforzamento della società civile in rapporto

            alla pubblica amministrazione:

leggi regionali sui diritti degli utenti

trasparenza dei procedimenti amministrativi e diritto di

            accesso ai documenti

nuove norme sulla partecipazione dei cittadini

In questo decennio, accanto agli interventi finanziari che si inquadrano in una politica di ridimensionamento dello stato sociale, è da rilevare l'introduzione di nuovi strumenti per le politiche sociali. In particolare si è affermato nuovo quadro di collaborazione fra settore pubblico ed attori sociali che agiscono senza fini di lucro. Lo Stato non può far fronte alla differenziata e crescente domanda sociale, ma  neppure può farlo il solo "privato sociale": è necessaria una forte interazione fra i due livelli.  Per questo motivo acquista importanza strategica  l'attivazione di politiche di regolazione e connessione, consistenti nel favorire ed appoggiare progettazioni "miste" di produzione dei servizi.

 La situazione operativa si caratterizza per la presenza di un variegato insieme di soggetti che sono titolari di risorse parziali e che, nello stesso tempo, sono molto identificati con le proprie finalità interne.  In tale contesto il sistema pubblico, per poter mantenere una propria nuova centralità, deve spostare una parte consistente dei propri interventi verso obiettivi di promozione, regolazione e controllo: nelle condizioni attuali questa è l'unica possibilità aperta per rendere disponibili risorse aggiuntive a quelle pubbliche.

Il  grafico 1 rappresenta in modo semplificato il campo operativo sopra descritto:

Grafico 1

Il sistema dei servizi si connota come un  campo inter-organizzativo entro il quale, pur nell'autonomia delle proprie particolari finalità, il raggiungimento degli obiettivi generali nelle varie aree dell'intervento sociale richiede necessariamente strategie di cooperazione fra enti pubblici e soggetti privati:  ciascun elemento del sistema ha bisogno di una rete di supporto ampio ed articolato per poter agire. Le leggi di riorganizzazione dei servizi sociali hanno avuto il valore di  riconoscere e di favorire questi processi  interattivi.

2.  MUTAMENTI DELLE USL

In questa prospettiva inter-organizzativa è utile vedere le modifiche intervenute nelle relazioni Regioni- Comuni- Usl.

La legge 111/1991 prevede espressamente che le attività socio-assistenziali eventualmente delegate all'Usl possono essere confermate o riassunte in proprio: in caso di conferma l'esercizio delle funzioni è affidato all'amministratore straordinario dell'Usl. Sembra evidente che in tal modo i rapporti Comuni-Usl  in ordine alla gestione dei servizi sociali diventano difficili. L' incertezza di attribuzione delle funzioni rafforza la discrezionalità decisionale in tale materia.   Qualsiasi progettazione integrata di servizi socio-sanitari deve realisticamente tenere conto del fatto che ogni ente tenderà sempre più a mantenere ed eventualmente sviluppare le proprie risorse organizzative e che, per realizzare progetti inter-istituzionali, occorrono strategie di negoziazione che valorizzino tutti i soggetti in campo.

Si deve, inoltre, segnalare l'allentamento della relazione Comune-Usl a favore di un maggiore legame fra Usl e Regione. Infatti  negli anni 1986-1991  i poteri decisionali in materia sanitaria sono stati progressivamente separati dalla rete dei Comuni.  Tale processo (grafico 2) è individuabile soprattutto attraverso l'esame delle competenze amministrativo-gestionali che sono state sempre più spostate prima dall'Assemblea delle USL (a forte rappresentanza comunale) ai Comitati di gestione e successivamente ancora all'amministratore straordinario (di nomina regionale).

Grafico 2

La tendenza verso una "regionalizzazione" delle Usl è confermata dal  Disegno di legge del Consiglio dei ministri ([3]) che, nelle deleghe al Governo in materia di sanità, prevede una ridefinizione della politica sanitaria nella seguente direzione:

• riordinamento del Servizio sanitario nazionale affidando alle      Regioni  competenze in materia di organizzazione e gestione          dell'assistenza sanitaria;

riorganizzazione delle Usl come aziende infraregionali;

• organi di gestione:  direttore generale, di nomina regionale    fra gli iscritti ad un albo nazionale ed assunto con contratto a       termine di diritto privato; direttore amministrativo e direttore         sanitario, assunti con le stesse modalità; consiglio di              amministrazione composto da 5 o 7 membri, con soli poteri di          programmazione generale e di controllo nell'ambito della            programmazione sanitaria regionale;

• possibilità per le regioni di stabilire livelli di assistenza   superiori a quelli minimi purchè nell'ambito del proprio bilancio.

Si è voluto circostanziare questi elementi perchè rafforzano le argomentazioni sviluppate in precedenza sulla "autonomizzazione" dei soggetti in campo e quindi sulla necessità di coordinare le politiche parziali di ciascuno di essi, soprattutto nelle aree a forte integrazione socio-sanitaria (handicap, tossicodipendenze, anziani, salute mentale, Aids).

3. MUTAMENTI DEI COMUNI

La  legge sul nuovo ordinamento delle autonomie locali (legge 142/1990) prevede articolati processi attuativi che si caratterizzano per una forte decisionalità affidata al livello locale, senza interferenze dei livelli amministrativi superiori.   Il principale fattore di innovazione consiste nel  passaggio da un ordinamento istituzionale ed organizzativo uniforme su tutto il territorio nazionale ad un sistema di enti locali caratterizzati da regole di funzionamento anche profondamente diversificate  fra loro . Comuni e Province sono infatti definiti "comunità locali autonome"  (art.2 ,c. 1).  Il  principio dell'autonomia  si esprime a livello politico  (titolarità di funzioni proprie) e finanziario. Gli enti locali possono ora auto-organizzarsi attraverso i loro statuti ed interconnessi  regolamenti, che si configurano, pertanto, come i principali strumenti dell'autonomia. I principali limiti di questa legge sono riconosciuti nella centralizzazione della finanza locale (che contraddice il principio dell'autonomia finanziaria e si riflette sulla stessa autonomia statutaria) e nella mancata riforma del sistema elettorale (che contraddice i ruoli assegnati agli organi politico-amministrativi). 

Terminata la fase di costruzione degli statuti (1991) si è ora nella fase di costruzione dei regolamenti: solo alla fine di questi complessi procedimenti istituzionali sarà possibile individuare con maggiore chiarezza ed analiticità le modifiche strutturali avvenute nell' amministrazione locale.

Avendo come punto di attenzione il settore dei servizi sociali  è tuttavia possibile indicare tre  aree cruciali di regolazione del sistema degli enti locali:

1.           partecipazione popolare dei cittadini;

2.           ridefinizione dei territori dell'amministrazione locale (grandi                              comuni e piccoli comuni);

3.           azione amministrativa: organizzazione interna e rapporti                                    inter-istituzionali.

Le forme organizzative degli istituti di partecipazione (art. 6-8) dovranno trovare la loro più puntuale definizione negli statuti. Sono previste forme di consultazione della popolazione  e procedure atte a promuovere interventi per la migliore tutela di interessi collettivi. Inoltre deve essere favorito il diritto di accesso agli atti amministrativi. Infine lo statuto può  attivare il difensore civico, quale garante dell'imparzialità della pubblica amministrazione e luogo istituzionale  cui segnalare abusi, disfunzioni, carenze e ritardi.

Si tratta di norme che tendono ad allargare i diritti di cittadinanza. Oggi l'estensione quantitativa dei servizi e la crescente complessità dei loro apparati determinano alcuni problemi nuovi: quello di tutelare cittadini ed utenti nei loro rapporti con la pubblica amministrazione ed anche quello di elaborare e strutturare la partecipazione sociale come fattore di controllo della qualità dei servizi offerti ([4]).

Altro punto importante nella amministrazione dei servizi è sempre stato quello di individuare una adeguata scala gestionale. In questa materia le legge interviene con una pluralità di strumenti che hanno l'obiettivo di  ridefinire i territori dell'amministrazione locale .

In nove zone metropolitane (art.17) le regioni hanno il compito di realizzare un rilevante riordino dei grandi comuni  (grafico 3).
 

grafico 3

La città metropolitana si configura come un nuovo ente locale con compiti molto ampi. Infatti assume il ruolo della Provincia (che nel nuovo ordinamento ha competenze amministrative anche in materia di "servizi sanitari di igiene e profilassi pubblica" - art.14)  ed ha anche le funzioni  di carattere sovracomunale dei comuni, fra cui  quelle dei "servizi di area vasta nei settori della sanità e della formazione professionale" (art.19).

Per i comuni inferiori a 5.000 abitanti  sono previste procedure di unione come fase intermedia per la loro eventuale fusione (art. 11 e 26). Allo scopo di incentivare questi processi la regione può prevedere l'istituzione di  municipi con il compito di gestire i servizi di base (art.12). Il successo di queste forme di aggregazione è molto incerto: le procedure individuate richiedono un grado di condivisione talmente alto da rendere difficile ottenere il risultato di una razionalizzazione della rete dei cosidetti "comuni-polvere".

  La terza area di regolazione riguarda gli strumenti amministrativi. Un punto molto significativo va rilevato nella definizione delle aree di responsabilità:  i consigli comunali  hanno compiti di indirizzo e di controllo politico (art.32);  le giunte compiono tutti gli atti di amministrazione non riservati ai consigli (art.36); i funzionari ed i dirigenti hanno maggiore autonomia e responsabilità rispetto gli organi elettivi (art.51).

La legge 142 ha trasferito le residue funzioni socio-assistenziali delle Province ai Comuni. Gli statuti comunali e relativi regolamenti devono inoltre stabilire le forme di gestione dei servizi pubblici secondo queste tipologie: "in economia"; "in concessione a terzi"; a mezzo di "azienda speciale";  a mezzo di "istituzione"; a mezzo di "società per azioni" (art.22, 23). Per l'esercizio di "servizi sociali senza rilevanza imprenditoriale"  i comuni possono attivare una struttura organizzativa autonoma denominata genericamente "istituzione" . Quest'ultima è definita "organismo strumentale" dell'ente  locale, ha "autonomia gestionale" ed ha specifici organi di amministrazione (consiglio, presidente, direttore) (grafico 4).

Grafico 4

E' questa una prospettiva che andrà valutata molto attentamente nella fase di regolamentazione. Il rischio principale è certamente quello di una ulteriore frammentazione della gestione dei servizi. Manca ancora una riflessione analitica sulle unità di offerta che si prestano ad essere gestite con maggiore efficienza secondo tale modalità indiretta ([5]). Occorre evitare che l'istituzione venga assunta come una soluzione semplicistica di riduzione della complessita nel governo delle politiche dei servizi.

Un ultimo gruppo di strumenti  riguarda i rapporti inter-istituzionali. In particolare sono individuate due forme di associazione fra enti:

 la convenzione, con il fine  di "svolgere in modo coordinato               funzioni e servizi" (art.24): è uno strumento che potremmo definire "leggero", poichè non crea organi strutture ed organi separati,  e          che si presta a rapporti negoziali fondati su protocolli che         stabiliscono fini, durata, consultazioni e rapporti fiinanziari;

 il consorzio , per la "gestione associata di uno o più servizi"     (art25): si tratta di uno strumento "pesante" poichè viene attivata    una struttura con propri organi gestionali (grafico 5).

grafico5

In conclusione si può affermare che oggi il sistema degli enti locali si caratterizza per una maggiore flessibilità che consente di attivare processi di auto-organizzazione anche molto originali e diversificati nella varie realtà territoriali. Tuttavia questo avviene in un quadro di frammentazione delle singole unità organizzative che realizzano le politiche dei servizi sociali. Sembra di poter parlare di una nuova configurazione  del "settorialismo" pre-riforme: per evitare i rischi derivanti da questa situazione la programmazione regionale deve favorire processi cooperativi centrati su progetti realistici.