n. 9/2003 - copyright

LUIGI OLIVERI

Il problema dell ' avviamento dei disabili al lavoro e della quota nominativa

Una serie di note interpretative del Ministero del Welfare susseguitesi in questi anni ha creato dubbi sulla portata dell ' articolo 7 della legge 68/1999, riguardante le modalità con cui provvedere alle assunzioni obbligatorie.

La norma, nella sua formulazione, appare, per la verità, sufficientemente chiara. Essa stabilisce che "ai fini dell ' adempimento dell ' obbligo previsto dall ' articolo 3 i datori di lavoro assumono i lavoratori facendone richiesta di avviamento agli uffici competenti ovvero attraverso la stipula di convenzioni ai sensi dell ' articolo 11. Le richieste sono nominative per:

a) le assunzioni cui sono tenuti i datori di lavoro che occupano da 15 a 35 dipendenti, nonché i partiti politici, le organizzazioni sindacali e sociali e gli enti da essi promossi;

b) il 50 per cento delle assunzioni cui sono tenuti i datori di lavoro che occupano da 36 a 50 dipendenti;

c) il 60 per cento delle assunzioni cui sono tenuti i datori di lavoro che occupano più di 50 dipendenti".

E ' opportuno ricordare ed applicare alcuni dei fondamentali canoni interpretativi, per tentare di cogliere appieno il significato della norma.

Il primo canone è costituito dall ' interpretazione letterale, ritenuto il meno pregnante, ma utilizzato sempre come presupposto fondamentale per ogni attività ermeneutica. L ' interpretazione letterale è recessiva rispetto a quella sistematica, ma solo a condizione che il dato letterale non risulti sufficientemente chiaro. Dunque, prima di procedere a modalità interpretative differenti, occorre sempre partire dall ' analisi prevista dall ' articolo 12, comma 1, delle Preleggi, a mente del quale "nell ' applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore".

Allora, dalla lettura dell ' articolo 7 della legge 68/1999 risulta che:

1)   detto articolo è finalizzato a regolamentare le modalità di assunzione (come enunciato dalla rubrica), ai fini di adempie all ' obbligo di coprire le quote di riserva di disabili, imposte dall ' articolo 3 della medesima legge: "ai fini dell ' adempimento dell ' obbligo previsto dall ' articolo 3 i datori di lavoro assumono...";

2)   l ' assunzione cui provvedono i datori di lavoro è obbligatoria: lo è perché il legislatore utilizza l ' indicativo presente, che ha valore imperativo; lo è, ancora, perché così stabilisce il già richiamato articolo 3 della legge;

3)   l ' articolo 7 ha lo scopo fondamentale di stabilire le modalità di assunzione. Ed infatti, non solo impone di assumere, ma determina come: "facendone richiesta di avviamento agli uffici competenti ovvero attraverso la stipula di convenzioni ai sensi dell ' articolo 11. Le richieste sono nominative per:…".

I punti delineati fin qui appaiono abbastanza chiari ed incontrovertibili. Altrettanto chiaro è che il procedimento di assunzione è avviato con la presentazione della richiesta.

In effetti, il collocamento dei disabili è rimasto una fattispecie di incontro domanda/offerta di lavoro sotto il governo pubblicistico, in quanto sono le strutture provinciali che esprimono il nulla-osta ai fini dell ' assunzione o, comunque, in base alle convenzioni avviano il collocamento "mirato", oppure avviano d ' ufficio, mediante la chiamata "numerica".

Ora, proprio qui sta la ragione del contendere: la possibilità prevista dall ' articolo 9, comma 2, di effettuare l ' avviamento mediante selezione da graduatoria viene vista talora come "subordinata" alla chiamata nominativa, la quale, in quest ' ottica, sarebbe un presupposto necessario, tale che in caso di mancanza si determinerebbe un ' inottemperanza agli obblighi di assunzione. Inoltre, la chiamata nominativa di cui all ' articolo 7 viene considerata come "concorrente" o "alternativa" con quella numerica, di cui all ' articolo 9, comma 2. Tale secondo orientamento considera, pertanto, la chiamata nominativa come facoltativa e non obbligatoria.

Sin da subito si può rilevare che il secondo orientamento contrasta con l ' interpretazione letterale dell ' articolo 7.

Occorre, tuttavia, prima di esprimere un giudizio in merito al grado di correttezza di tale orientamento, verificare se esso non si fondi su canoni interpretativi tali da superare l ' interpretazione letterale.

Ciò dovrebbe presupporre una formulazione non chiara dell ' articolo 7. A ben vedere, ciò sarebbe da escludere. E poichè in claris non fit interpraetatio, occorrerebbe evidenziare che qualunque interpretazione incline a ritenere la chiamata nominativa come facoltativa sarebbe perciò solo da non condividere.

In effetti il Ministero del Welfare, in un primo momento si era espresso in modo molto chiaro per l ' obbligatorietà della chiamata nominativa, con la nota 14.1.2002, n. 69.10.003, secondo la quale "la disposizione di cui all ' art. 7, comma 1, si configura come obbligo e non come mera facoltà".

Tuttavia, per molti datori di lavoro l ' interpretazione corrente e da preferire, in quanto evidentemente più agevole, è quella della facoltatività della chiamata nominativa. E, in conseguenza di ciò, molti datori, anche supportati dalle organizzazioni di categoria, agiscono come se, in effetti, l ' articolo 7, comma 1, e l ' articolo 9, comma 2, della legge fossero in relazione di assoluta alternatività tra loro.

Buona parte dei datori fondano la loro teoria più che su un ' interpretazione della legge basata su canoni normativi, su una modalità applicativa che ponga rimedio alla difficoltà da loro incontrata di svolgere una ricerca e selezione di disabili adeguati ai posti da coprire.

Tale assunto non è, tuttavia, da condividere, in quanto i datori potrebbero (e anzi sarebbe consigliabile) rivolgersi proprio ai servizi provinciali, per commissionare loro il compito di fare la preselezione dei disabili da assumere mediante nominativa. Questo, oltre tutto, sarebbe l ' intento vero di una riforma che ha trasformato il collocamento dei disabili da "obbligatorio" tout court a "collocamento obbligatorio mirato".

A tale scopo, i datori potrebbero utilizzare il decisivo strumento della convenzione di programma, di cui all ' articolo 11 della legge.

L ' assunto, dunque, dell ' impossibilità di reperire i disabili non regge. Anche perché esso, spesso, è fondato sulla ricerca di professionalità specifiche, mentre la legge 68/1999 impone una quota di disabili a prescindere dalla qualifica professionale da coprire, presupponendo solo, ovviamente, la compatibilità tra posto di lavoro e disabilità e la soluzione a necessità organizzative del datore deh assume a tale fine. Il che comporta, pertanto, l ' esigenza di verificare se il datore non possa modificare il profilo professionale richiesto. Altrimenti, se si consentisse al datore di trincerarsi dietro un profilo mai reperibile, si permetterebbe un aggiramento della normativa.

In ogni caso, in presenza di un diffuso atteggiamento della parte datoriale di non attivare la chiamata nominativa, le strutture provinciali hanno agito con modalità diverse.

Alcune hanno provveduto immediatamente alla chiamata numerica; altre hanno provveduto solo dopo trascorso il termine per la richiesta di una preselezione nominativa; altre ancora hanno addirittura considerato che la mancata chiamata numerica desse luogo all ' applicazione delle sanzioni previste dall ' articolo 15, comma 4, della legge.

Da qui un ulteriore e successivo intervento del Ministero del Welfare, il quale con nota 325/01.10.013 in data 18.3.2003 ha chiarito che la mancata chiamata nominativa non è di per sé elemento che faccia scattare la sanzione prevista, in quanto gli uffici sono, comunque, tenuti a procedere con l ' avviamento mediante selezione da graduatoria.

Alcuni passaggi ambigui della nota, tuttavia, hanno fatto insorgere in alcuni [1] la convinzione che il Ministero avesse modificato il proprio orientamento e che, pertanto, avesse ritenuto la chiamata nominativa come facoltativa e non obbligatoria.

Il ministero avrebbe a giusta ragione considerato la chiamata nominativa come facoltativa, perché l ' articolo 9, comma 3, della legge nello stabilire che "la richiesta di avviamento al lavoro si intende presentata anche attraverso l ' invio agli uffici competenti dei prospetti informativi di cui al comma 6 da parte dei datori di lavoro" la semplice presentazione del prospetto consisterebbe, comunque, in un atto di iniziativa per l ' avvio dei disabili: sicchè le strutture provinciali sarebbero comunque obbligate a provvedere quanto meno alla selezione da graduatoria, ove il datore non avesse espressamente richiesto la chiamata nominativa.

Tale conclusione, tuttavia, non pare possa essere condivisa, almeno nella parte ove riconnette la facoltatività della chiamata numerica alla disposizione di cui all ' articolo 9, comma 3. Infatti, quest ' ultima disposizione non ha alcuna relazione con l ' articolo 7.

L ' articolo 9, comma 3, precisa, opportunamente, che quando l ' impresa presenta il prospetto informativo previsto dal successivo comma 6, provvede ad un tempo ad illustrare il quadro della propria situazione occupazionale e a richiedere, laddove si manifesti l ' obbligo di assunzione, l ' operato degli uffici provinciali.

Tuttavia, poiché l ' articolo 7 è chiarissimo nello stabilire una modalità operativa concreta, la richiesta presentata col solo invio del prospetto vale unicamente per la quota della chiamata numerica prevista per le aziende di cui alle lettere b) e c) del comma 1 del medesimo articolo.

Per le quote di dipendenti da assumere con chiamata nominativa, posto che l ' articolo 7 ne impone il ricorso, occorre, evidentemente, un ' ulteriore e specifica richiesta di avviamento, che attiva quelle modalità di inserimento mirato alle quali si riferisce il Ministero del Welfare con la nota 325/01.10.013 in data 18.3.2003; tanto è vero che la chiamata nominativa può essere attivata anche mediante la promozione della stipulazione di una convenzione, ai sensi dell ' articolo 11.

Per di più, i datori potrebbero scegliere di stipulare la convenzione anche per le quote in cui l ' articolo 7 prevede la selezione da graduatoria.

E ' , dunque, assolutamente evidente che il prospetto informativo non può essere considerato sufficiente ai fini dell ' attivazione della procedura di assunzione, per la quota nominativa.

Ciò, tuttavia, non implica che la mancata richiesta nominativa – e qui la posizione ministeriale è da condividere – comporti l ' applicazione delle sanzioni previste dalla legge.

Infatti, si applica il disposto dell ' articolo 9, comma 2, a mente del quale "in caso di impossibilità di avviare lavoratori con la qualifica richiesta, o con altra concordata con il datore di lavoro, gli uffici competenti avviano lavoratori di qualifiche simili, secondo l ' ordine di graduatoria e previo addestramento o tirocinio da svolgere anche attraverso le modalità previste dall ' articolo 12".

In altre parole, verificata l ' impossibilità di un inserimento nominativo in base a preselezione, scatta per le strutture provinciali l ' obbligo di avviare dalla lista, e per il datore l ' ulteriore obbligo di assumere.

Solo una volta violato anche questo ultimo obbligo è applicabile l ' articolo 15, comma 4.

Il Ministero del Welfare ha sostanzialmente inteso chiarire questi aspetti interpretativi con l ' ulteriore nota 31.7.2003, n. 932/01.10.013, nella quale ha, di fatto, smentito di aver modificato il proprio avviso sulla natura obbligatoria delle chiamate nominative.

L ' aspetto più rilevante del problema, comunque, dato per assunto che la sanzione in effetti è attivabile solo dopo aver accertato che il datore non ha assunto il disabile avviato anche per mezzo selezione dalla lista, dopo la verifica di un ' impossibilità di chiamata numerica, è un altro.

Mentre il datore che abbia avviato con la richiesta nominativa la procedura per la preselezione con la presentazione della richiesta si può considerare adempiente, ai sensi dell ' articolo 17, così come per il datore che stipuli le convenzioni di programma, al contrario il datore che non abbia presentato la richiesta nominativa e nei confronti del quale le strutture attivino d ' ufficio la selezione da lista, non può considerarsi ottemperante, finchè non abbia provveduto effettivamente ad assumere i disabili e coprire, così, la quota cui è obbligato.

In effetti, dunque, sussiste una fattispecie "latamente" sanzionatoria per la mancata richiesta nominativa. Infatti, il datore che non ottempera alle prescrizioni dell ' articolo 7, comma 1, non può presentare la dichiarazione di essere in regola con gli obblighi della legge 68/1999; né le strutture provinciali potrebbero attestare tale regolarità, in quanto fino all ' assunzione non v ' è rispetto degli obblighi della legge, obblighi, per altro, ai quali è possibile adempiere anche con la richiesta di esonero.

[1] Vedasi D. Papa, Avviamento dei disabili al lavoro: regime sanzionatorio, in Diritto&Pratica del Lavoro, n. 28/2003, pag 1891 e segg.

Documenti correlati:

P. VIRGA, La riforma del collocamento obbligatorio nel pubblico impiego, in www.giust.it

A. STEFANELLI, La legge sui disabili, la finanziaria 2003 ed il collegato ordinamentale ovvero l'art. 17 l. n. 68/1999 è ancora “un'erma bifronte”?, in www.giust.it