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SANDRO SCOPPA
(Avvocato)

Il buono-scuola: il sussidio per il diritto all’istruzione

In giust.it n. 10 2002

Il buono-scuola [1], chiamato anche assegno per la scuola o tagliando – scuola (in inglese “voucher”) ed oramai entrato nel linguaggio comune internazionale, è oggetto di ampi ed approfonditi dibattiti nonché di iniziative per la sua concreta attuazione.

In sintesi, seguendo lo schema proposto da J. Ashwort, I. Papps e B. Thomas [2], esso può assumere diverse forme:

a) Buono d’un valore uguale per tutti gli studenti della medesima età, che può essere scambiato contro il pagamento totale o parziale della frequenza di una scuola, statale o non statale, scelta dai genitori. Questi ultimi possono pagare un’integrazione se lo desiderano, ma non sono rimborsati, se la frequenza possiede un costo inferiore a quello del buono. Si tratta della proposta di Milton Friedman, che ne ha fatto una prima presentazione nell’articolo Il ruolo del governo nell’educazione [3], pubblicato nel 1955, e ne ha sviluppato il concetto nell’opera Capitalismo e libertà [4] del 1962.

b) Buono variabile in funzione del reddito dei genitori senza possibilità di integrazioni. Gli studenti che hanno bisogni particolari (handicappati, con difficoltà di apprendimento, ecc.) ricevono buoni di una valore superiore a quello dei buoni di base. Questo è il modello proposto da Jenks nel 1970 [5].

c) Buono di valore variabile che tiene conto del reddito dei genitori e dei bisogni educativi degli studenti; i genitori però restano liberi di apportarvi un’integrazione.

d) Buono di valore uguale per tutti gli studenti della medesima età, indipendentemente dal reddito dei loro genitori o di ogni altra circostanza e senza possibilità di integrazione.

Un’altra forma, assimilabile al buono, è quella evocata in Francia da Alain Madelin [6] con i “punti – istruzione”. Si tratta di un sistema che distribuirebbe non buoni – scuola, ma punti – istruzione, che i genitori negozierebbero nella scuola di loro scelta. Questi punti non avrebbero il medesimo valore, ma varierebbero secondo i tipi di istruzione scelta. Il vantaggio di siffatto sistema consisterebbe nella più grande flessibilità in ragione della possibilità di utilizzare i punti in tempi differenti, in funzione dei bisogni.

Quale che sia la forma adoperata, il buono – scuola può essere definito, cogliendo la caratteristica essenziale, come un metodo di finanziamento dell’istruzione, che mira ad allargare la capacità di scelta ed a migliorare l’allocazione delle risorse destinate all’istruzione.

Il termine utilizzato: buono - scuola, rappresenta, con riguardo alla scuola, una specificazione dall’uso sostantivato dell’aggettivo “buono”.

Quest’ultimo deriva dall’espressione “buono per”, nel significato di “valevole per” (ottenere una determinata prestazione), la quale, con le successive qualificazioni, è adoperata tanto nel diritto privato – specie nel linguaggio commerciale – quanto nel diritto pubblico, specialmente per i buoni del tesoro.

In via generale, avendo riguardo ai requisiti oggettivi dei titoli o documenti nei quali viene usata la parola, il termine buono appare: a) come titolo di legittimazione [7] che dà diritto alla prestazione del bene o servizio in esso indicato; b) come titolo di obbligazione con cui una persona o ente promette una prestazione in danaro; c) come documento commerciale che può avere tanto la natura di titolo di legittimazione – come ad esempio il buono di imbarco e di sbarco – quanto quella di titolo di obbligazione – come il buono di cassa – nonché quella di titolo necessario per esercitare un diritto di natura diversa, come nel caso del buono di opzione; d) come titolo di spesa nel caso dei buoni emessi dai funzionari delegati per prelevamenti in proprio favore sulle somme ai medesimi accreditate [8].

L’art. 2002 del codice civile specifica che ai documenti di legittimazione e ai titoli impropri, «che servono solo ad identificare l’avente diritto alla prestazione, o a consentire il trasferimento del diritto senza l’osservanza delle forme proprie della cessione», non si applicano le norme dettate dal titolo V, del libro IV del medesimo codice, che disciplinano i titoli di credito [9].

Il buono – scuola, appartiene alla categoria o raggruppamento dei documenti (o titoli) di legittimazione [10], trattandosi di un titolo assolutamente non trasferibile, emesso a favore dell’avente diritto, nominativamente identificato, al quale riconosce il diritto alle prestazioni scolastiche, spendibile esclusivamente per usufruire delle medesime prestazioni nelle scuole statali o non statali, esercitando il diritto all’istruzione.

Che è un diritto soggettivo pieno e perfetto ed è finalizzato all’acquisizione di un bene, del quale Friedrich von Hayek ne ha tratteggiato l’importanza e scolpito la portata: «La scienza è forse il maggior bene che si possa avere, ma chi non la possiede ancora, spesso non sa capirne il vantaggio. Ancor più importante, l’accesso alle fonti della scienza necessaria per il funzionamento della società moderna presuppone la conoscenza di talune tecniche – prima fra tutte il saper leggere – che la persona deve acquisire prima di poter ben giudicare da sola cosa per lei sarà vantaggioso. Sebbene il nostro appoggio alla causa della libertà si basi in gran parte sull’opinione che la concorrenza è uno dei più potenti strumenti per la diffusione delle conoscenze e che, abitualmente, dimostrerà il valore della scienza a chi non la possiede, non c’è dubbio che mediante deliberati sforzi si può accrescere l’utilizzazione delle conoscenze. L’ignoranza è una delle principali ragioni per cui i tentativi degli uomini spesso non sono incanalati in modo da essere più utili ai loro simili, e varie sono le ragioni per cui può essere nell’interesse della comunità che la scienza sia portata a che ha un incentivo per cercarla per sé o per fare qualche sacrificio per acquisirla. Queste ragioni s’impongono particolarmente nel caso dei ragazzi, ma alcune di esse sono altrettanto importanti per gli adulti [11]».

La fonte di tale diritto - il cui riconoscimento è ritenuto tipico dello Stato “sociale” [12], tant’è che viene annoverato espressamente nella maggior parte delle Costituzioni contemporanee che esprimono questa forma di Stato - si rinviene nell’art. 34 della Costituzione [13], il quale riconosce che lo stesso: «non è meramente formale (diritto ad ottenere l’iscrizione nella scuola), ma è un diritto a godere dell’istruzione necessaria “malgrado” ogni possibile ostacolo di ordine economico e sociale con cui i singoli possono scontrarsi di fatto e vale per rendere gratuito tutto ciò che è necessario per il suo soddisfacimento. La rimozione di tali ostacoli, in quanto siano tali da impedire il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti all’organizzazione politica economica e sociale del Paese, è già indicato quale compito della Repubblica dall’art. 3 Cost.; ma l’art. 34 ha voluto che a sollecitare l’azione dei pubblici poteri all’adempimento di tale compito fosse riconosciuto al cittadino, nel settore dell’istruzione, un vero e proprio diritto soggettivo, tale da incidere sull’ordinamento stesso del servizio [14]»

Infatti, il diritto all’istruzione non si riduce al mero diritto all’iscrizione nella scuola, come preteso in passato da una prospettazione ancorata alla visione dell’istruzione come fine proprio ed esclusivo dello Stato, ma è «chiaramente, un diritto non soltanto all’insegnamento, ma all’istruzione: e cioè a qualcosa di intrinsecamente unitario, che non è suscettibile nel suo ambito tra “elemento primario” e “prestazioni collaterali”, se non introducendo un fattore che si ricava solo dalla tradizione, dal modo cioè con cui lo Stato ha organizzato sinora il servizio, ma che non trova alcun fondamento giuridico [15]»

La gratuità [16] può ritenersi connaturata al diritto soggettivo del singolo ad essere istruito, e rappresenta il modo tipico con il quale lo Stato deve intervenire per assicurare l’effettività di siffatto diritto, che è originario e costitutivo della persona umana, non solo nella scuola dell’obbligo, ma anche nei gradi successivi, fino ai gradi più alti: l’istruzione, infatti, non è privilegio di alcuni, ma un diritto di tutti [17].

La sua misura deve coincidere con la misura dell’istruzione, ossia col diritto del singolo ad essere istruito, nella scuola di Stato o nella scuola non statale, posto che l’art. 3, comma 2, della Costituzione, che demanda alla Repubblica il compito di rimuovere i condizionamenti di natura economico – sociale, non contempla alcuna distinzione né autorizza alcuna discriminazione [18].

Tutti i citati principi sono stati riproposti e rafforzati dalla Corte Costituzionale, la quale con sentenza del 29 maggio 2002 n. 219, nel dichiarare illegittime le norme che prevedevano il divieto di accedere ai corsi di formazione specialistica a coloro che fossero già in possesso di un diploma di specializzazione, ha affrontato ancora il problema del diritto all’istruzione, chiarendo e ribadendo che: «Il diritto allo studio comporta non solo il diritto di tutti di accedere gratuitamente alla istruzione inferiore, ma altresì quello – in un sistema in cui “la scuola è aperta a tutti” (articolo 34, primo comma, della Costituzione) – di accedere, in base alle proprie capacità e ai propri meriti, ai “gradi più alti degli studi” (articolo 34, terzo comma): espressione, quest’ultima, in cui deve ritenersi incluso ogni livello e ogni ambito di formazione previsti dall’ordinamento. Il legislatore, se può regolare l’accesso agli studi, anche orientandolo e variamente incentivandolo o limitandolo in relazione a requisiti di capacità e di merito, sempre in condizioni di eguaglianza, e anche in vista di obiettivi di utilità sociale, non può, invece, puramente e semplicemente impedire tale accesso sulla base di situazioni degli aspiranti che – come il possesso di precedenti titoli di studio o professionali – non siano in alcun modo riconducibili a requisiti negativi di capacità o di merito.

A tale diritto si ricollega altresì quello di aspirare a svolgere, sulla base del possesso di requisiti di idoneità, qualsiasi lavoro o professione, in un sistema che non solo assicuri la “tutela del lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni” (articolo 35, primo comma, della Costituzione), ma consenta a tutti i cittadini di svolgere, appunto “secondo le proprie possibilità e la propria scelta”, un’attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società (articolo 4, secondo comma, della Costituzione): ciò che a sua volta comporta, quando l’accesso alla professione sia condizionato al superamento di un curriculum formativo, il diritto di accedere a quest’ultimo in condizioni di eguaglianza.

Il diritto di studiare, nelle strutture a ciò deputate, al fine di acquisire o di arricchire competenze anche in funzione di una mobilità sociale e professionale, è d’altra parte strumento essenziale perché sia assicurata a ciascuno, in una società aperta, la possibilità di sviluppare la propria personalità, secondo i principi espressi negli articoli 2, 3 e 4 della Costituzione»

Riguardato sotto diverso profilo, il buono - scuola incorpora l’attribuzione assicurata dallo Stato, nell’ambito delle norme generali sull’istruzione di cui all’art. 33, comma 2, della Costituzione [19], sotto forma di sussidio [20], che ha il connotato incrementativo della sfera giuridica privata, mediante l’acquisizione di un vantaggio, conseguibile attraverso l’accesso ad un bene sottratto alla loro disponibilità, quale il danaro pubblico[21], strumentale all’assolvimento di una funzione di sostegno per l’esercizio di un diritto civico inalienabile, che si presenta, in base al dettato costituzionale, come una posizione soggettiva complessa, risultante dalla tutela e dal riconoscimento di una molteplicità di diritti e libertà: innanzitutto il diritto di apprendimento che appartiene al discente come destinatario e fruitore del servizio scolastico e formativo; quindi, il diritto alla libertà di scelta educativa e scolastica che spetta al discente, in concorso con la sua famiglia che è titolare del diritto-dovere di educare ed istruire i figli, che è legittima rappresentante dello studente minore e che, soprattutto, rientra tra le formazioni sociali primarie nelle quali ciascuno sviluppa la propria personalità; infine, il diritto alla libertà di istituire scuole, che è condizione indispensabile per garantire l'esercizio della libera scelta nel campo educativo, e che, in forza dell'articolo 33, comma 3, appartiene a chiunque, ente o privato ritenga di concorrere allo sviluppo materiale e spirituale della Nazione.

Il rapporto tra amministrazione e beneficiari si esaurisce con tale irretrattabile erogazione, che non rientra nel novero dei provvedimenti concessori [22], come invece devesi ritenere per le sovvenzioni [23], che vengono ricondotte allo schema funzionale delle concessioni, il cui provvedimento viene emesso al termine di un procedimento amministrativo, che si svolge sulla base di una valutazione “discrezionale” dell’amministrazione ed è funzionalizzato all’accertamento dei requisiti soggettivi ed oggettivi per la corresponsione del beneficio [24].

Il buono – scuola, nei termini prima specificati, è un sussidio, che è accordato in base ad un accertamento costitutivo [25], che promana da atti vincolati, nel senso che l’amministrazione è tenuta ad emanarli, qualora risulti accertata la sussistenza dei presupposti a cui la legge subordina la loro emanazione [26].

In sostanza constatano, mediante il compimento degli atti di accertamento - che costituisce un servizio pubblico, cioè un dovere di prestazione della pubblica amministrazione verso i privati - l’esistenza nei soggetti (nella specie: nei genitori o, in caso di maggiore età, degli stessi studenti) di determinati requisiti, cui consegue l’acquisto della situazione giuridica cristallizzata nel buono – scuola.

La posizione giuridica di questi ultimi alla percezione del buono – scuola è sufficientemente specificata nell’atto legislativo istitutivo, in ordine ai requisiti necessari e sufficienti per l’ammissione alla sua percezione, mentre residua in capo all’amministrazione esclusivamente un’attività di accertamento a contenuto vincolato della loro esistenza [27], che, peraltro, discende dal ruolo dello Stato in subiecta materia.

Un tale impostazione, oltre a rispondere ai dati normativi, è coerente con l’impianto costituzionale dell’istruzione non come fine dello Stato e, quindi come una pubblica funzione [28], bensì come servizio pubblico in senso oggettivo nonché con le previsioni degli artt. 33 e 35 del Decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 [29], nei termini modificati ed ampliati dalla legge 21 luglio 2000, n. 205 [30], che escludono il sussidio dal regime giuridico sostanziale e processuale delle concessioni su beni o di servizi pubblici [31].

Per l’attribuzione del buono – scuola, l’art. 12 della legge 7 agosto 1990, n. 241 [32] impone all’amministrazione l’osservanza di criteri e modalità predeterminate, anche in apposito regolamento, che si atteggiano a principio generale, in forza del quale l'attività di erogazione della p.a. deve in ogni caso rispondere a referenti oggettivi e pubblici, al fine di garantire il più alto livello di trasparenza della azione amministrativa, mentre l’art. 34, comma 3, del Decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 601 [33] esclude che possa essere assoggettato a tassazione [34].

Le modalità concrete di attribuzione del sussidio, attraverso una procedura tipicizzata di tipo automatico, analogamente a quanto previsto dall’art. 4, comma 1, del Decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 123, «qualora non risulti necessaria, per l’attuazione degli interventi, un’attività istruttoria di carattere tecnico, economico e finanziario del programma di spesa», possono essere varie ed assumere la forma diretta, qualora il buono – scuola, al pari di un voucher, venga rimesso ai genitori o aventi diritto e da questi presentato all’istituzione scolastica prescelta, unitamente alla domanda di iscrizione alla scuola; ovvero la forma indiretta, qualora determini una attribuzione patrimoniale alla scuola prescelta, corrispondente all’importo del buono, a seguito della comunicazione della manifestazione di volontà espressa dai medesimi genitori o aventi diritto al momento dell’iscrizione [35].

In questa visione, che da risalto al pluralismo voluto dalla Costituzione e pone in rilevo i profili di autonomia e libertà delle istituzioni scolastiche per lo svolgimento di un servizio pubblico in senso oggettivo, a favore degli aventi diritto, ogni singola scuola nasce da un patto educativo tra genitori (titolari originari della domanda educativa e del diritto – dovere di educare e di istruire i figli) e gestori (enti e privati, titolari dell’offerta formativa), del quale patto e del servizio dell’istruzione erogato è garante lo Stato, e trovano concreta attuazione i principi costituzionali di parità e libertà e di efficienza dei servizi pubblici collettivi.